教育評議會對當前教改的分析與評論

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一、       前言:山雨欲來風滿樓,教室門外浪急停?

二、       教統會教改藍圖

1.   學校功能再定位

2.   學校制度少突破

3.    幼教特教受忽略

三、       教育署改革:部門改組調動繁,官僚依舊成效微

1.   延誤資訊科技教育政策

2.   建校混亂反映官僚積弊未改

3.   輔導服務體系封閉,政策效益嚴重失調

四、       校本管理:簡政放權非萬能,辦學機制缺改善

五、       新思維新體制

1.   決策部門加強問責

2.   決策諮詢執行分工

3.   執行部門再重組

4.   教學質素最關鍵

5.   家庭社會環環緊扣

六、        建議摘要

                               20/9/1999

一.   前言:山雨欲來風滿樓,教室門外浪急停?

       一九九九年九月,是香港二十年前推行普及九年學校教育政策以來,學校教育最大的變局;考試局公佈有關考試制度的變革,教育署公佈部門架構重組,落實推行對學校的簡政放權,以及教統會即將公佈學制檢討第二階段諮詢,月底課程發展議會亦公佈課程發展路向的新建議。

   本地教育制度面臨極大變革的同時,本會認為改革如只涉及行政部門重組,或是政策部門的權力與資源重新分配,或是程序技術方面的改良,對於整個教育制度改革的核心問題:「學生學習」,只能會是有影響而少促進。當前教育制度改革,務必以能落實教統會第一階段諮詢,四項總結綱領:「樂善勇敢」為目的。

二.   教統會教改藍圖

1.    學校功能再定位

教統會以「終身學習,自強不息」作為教改的新口號,鼓勵市民不斷學習,以適應社會轉型,全球一體化。資訊科技社會的急速發展,學校已不再是學習的唯一場所。隨蚞レ鴘煽隊峞A學校作為工業社會的時代產物,以學科成績篩選精英升學,極度偏重考試功能的模式亦應揚棄。

學校的多元功能之中,應以培養學生基礎知識、能力與態度,為最主要的目標,就以上功能的轉變,教學模式必須徹底扭轉。

2.   學校制度少突破

本地九年普及教育推行二十年,高中教育亦接近全面普及,但學校教育的班級編制、學科分割、考試主導、成績為尚、教師中心等等固有體制,並無多大變化,教統會教改藍圖必須能夠破舊立新,針砭積弊。建議中的藍圖方案包括改善基礎教育的基礎:幼兒教育,改變小一及升中派位機制、高中分科及會考制度,以至推行九年普及教育一貫制,制定學科基本能力測試,重整不同學校、學院體系,以及提供大學學分可轉癡謍蛂A對於紓解升學競爭壓力,以及對於減弱分割學科教學的問題,應會有所幫助。

本會關注教改藍圖中有否解決當前教育機制的以下問題:

(1)    幼兒教育及初小教育要求學生掌握過多及過深的生字,以及灌輸學科資料的漏弊;

(2)    幼兒教育及初小教育階段的本地普羅華人家庭學生,應否及應如何進行有效的英語教學,以及向不同年齡階段的學童,實施怎樣的英文科課程?

(3)    學制改革如何面對行政主導的初中語文分流政策?

(4)    九年一貫制推行,如何紓解小一入學的競爭,以及減少世襲制度或改變維護利益團體的計分入學制度?

(5)    在推行新的升中派位機制之前,能否及早終止學能測驗對高小學生的戕害?本會建議於二OOO年以小六學科測驗(Attainment Test),或學習能力測試(AAA),取代學能測驗(AAT),作為學校派位優先次序的調整機制。

(6)    本會建議教育署必須向高小學生家長派發簡單易明的升中派位機制解說,以及召開學校及分區的家長會,向學生家長解說派位試並不關乎學生個人派位的次序,一方面指令及執行嚴禁學校為應付派位試而進行操練,另方面向家長宣傳有權拒絕購買任何為操練派位試的練習。

(7)    初中階段並無強烈的升學派位制度干擾,亦不受公開考試影響,但綜合科目、課程統整發展並不理想,教統會在紓解各教育階段的升學派位壓力後,是否具有信心,促使學校可在落實課程發展方面,有所突破。

(8)    合併兩個會考,或推行三年制高中,或非一次過應考會考,是對會考生減壓還是加壓?有關改革須予周詳規劃及研究。

(9)    高中以後,提供多管道升學途徑以外,有否改善高等教育質素的方案?

(10)如何確保教改後的教育質素不會出現不升反降的現象?

3.   幼教特教受忽略

世界教育先進地區,認為幼兒是人生學習的最重要關鍵,人類腦袋在06歲已發育百分之八十。遺憾的是:本地幼教體制混亂而落後,即使經業界多年爭取,及格幼師資歷亦僅需中學會考兩科及格而矣。教統會教改藍圖應不止於提出應否合併兩個幼教系統(教育署及福利署),及改善資助制度等方向討論,更須有推廣幼教重要意義的雄心與誠意,正視入學年齡、師資質素、課程教學等關鍵問題。本會建議自2000年開始,盡速提高幼師資歷。

至於不同學習需要的學生,教改藍圖並無任何建議方案。第一階段諮詢文件所謂:「不放棄每一個學生」,未免誇大其詞。至於教改藍圖提出於小三、小六、中三階段分設中、英、數基本能力測試,以便及早識別學生在主要學習科目的困難;問題是學制檢討不應只針對劃一化的知識傳授,要能提出對學生不同學習能力差異的對待,以及關注學生態度與情意的培養,以真誠地協助每個學生在學習與發展方面的不同需要,提出具體方案。

因此,教改藍圖在提出方向策劃的同時,應要提出具體而富研究質素的方案措施,對於幼兒及不同學習需要教育的策略,亦須有突破性的改革建議。

三.   教育署改革:部門改組調動繁,官僚依舊成效微

年初教統會學制檢討的同時,教育署亦開始部門改革,一方面提供予部門人員大量的研討、進修等發展機會,部門如視學輔導處、課程發展處等亦已重整架構。本會現擬就以下事例,求證部門首長,是否認同改革的成效。

1.   延誤資訊科技教育政策

教育署統籌協調政府不同部門,於學校安裝連線工程(LAN),工程延誤,嚴重影響學校聯網系統的建立(上述工程主要由機電工程處承擔,機電工程處將全港學校合約判予單一公司承包,有關工程費用遠超於學校委聘私人承建商進行,問題不單止工程延誤,更出現公帑的濫用與誤用)

至於不少學校的多媒體教室,亦因撥款及連線工程的延誤,落成遙遙無期,問題更因本地學校課室不足,導致學生連上課地點也可能出現困難。就不同學校有關上述工程開展及資源分配的先後程序,政府部門鮮有公佈安排原則,反映政府部門可能意圖隱瞞、推卸工程延誤或發生舞弊的情況。

此外,投標學校資訊科技硬件設備的過程,由於行政主導與程序延誤,學校被逼以較昂貴的價錢,購買市面上較落後的器材,亦引致公帑浪費,行政部門難辭其咎。

最後,學校行政管理系統(SAMS)軟件的落後,系統的單向設計,以及功能的嚴重限制,正正反映官僚行政部門推行資訊科技政策的必然障礙。

2.   建校混亂反映官僚積弊未改

在新建學校方面,學校行政科、建校組、分區辦事處、學科督學等對新建學校諸多限制,一切申請程序必須遞交不同部門分別審批。一切手續必須按既定政策執行,全無彈性,亦無支援機制,凡事最後必須由署長介入,方有轉圜餘地,官僚積習,因循保守,莫此為甚。

業界多年來要求建辦新校,教育署提供「一站式」服務,基於行政部門臃腫分割,建議落實亦遙遙無期。教署改革,成效何來?

3.   輔導服務體系封閉,政策效益嚴重失調

教育署輔導服務科形同教育署內的特殊教育署;特殊教育缺乏特殊教育系統以外人士的參與討論,封閉系統強化了隔離式教育,隔離式教育維護了封閉系統。結果就是融合教育在香港有名無實,虛有其表,不同學習需要的教育資源由特殊教育系統壟斷。本會建議取消普通學校開設隔離式的弱聽班、弱視班、啟導班等,以及取消缺乏效能的巡迴教師制度,教育部門須重訂有關學生的融合教育措施。

至於輔導服務科的因循保守,反映在沒有適當機制保障不同學習需要學生及其父母的權益,並慣常出現學生甄別、轉介、學位安排等的混亂與延誤安排;輔導服務科亦缺乏與教育署其他部門足夠的溝通,以加強服務支援;對於特殊學校學生數目,教職員人手需求,以至職級編制,亦缺乏準確判斷。 

在資優教育方面,既無法例保障個別學生的入學、跳班等特殊需要,亦無落實促進主流學校開展資優教育政策的措施。對於研究不同類別資優學生的學習與成長,亦只開展了一項小學學科課程的研究計劃,結果至今仍未予公佈。至於獨一無二的資優教育中心,開辦課程鬆散而欠缺應有規劃、評估,形同一般康體活動中心,亦為業界及家長長期咎病。在決策方面, 本地教育政策應要發展資優教育, 抑或優秀學生教育,也反映決策者不同的教育理念與判斷。

四.   校本管理:簡政放權非萬能,辦學機制缺改善

教育署強調簡政放權,直接承認過去高度行政主導學校的謬誤。問題是今天的學校,經歷長年累月的政府部門領導,一下子是否即具有獨立自主,有效推行校本管理的能力?教育署下放權力的第一關,是校董會,現時不同學校的校董會,是否皆具備足夠質素推行校本管理;校董會背後的辦學團體,是為社會的公眾利益辦學,抑或為團體的個別利益辦學,亦成為辦學問題的關鍵。

教育統籌局必須明確對學校以至辦學團體,施行簡政放權的積極性分歧政策,不同質素與效能表現的團體及學校,在分享辦校自主權方面,應有不同對待。辦學團體、校董會、校長是學校管理成效的關鍵,教育署辦不好,推向學校,也未必辦得好,簡政放權的政策必須深化討論,進行試驗,經過研究,以分階段,分學校形式逐步推行。一刀切地向全港學校單一形式的簡政放權,與一刀切收歸權力於政府部門,結果其實皆是問題叢生。

五.   新思維新體制

1.   決策部門加強問責

教育統籌局作為教育決策部門,必須強化教育專業及行政決策的質素,現時教統局領導層由政務職系壟斷,只視教育為資源分配事務,缺乏對教育發展宏觀規劃與前景視野,被動式的兵來將擋,水來土淹,政策推行如潮流遊戲,決策既無問責機制,亦無研究基礎,一年半載後官位升遷互易,結果是政策措施一籮籮,教育成效無人問。簡單如全港學生中英數學科水平是好是壞,亦無從判斷(教育署學科測驗(AT)並未能提供充分答案),遑論全人發展,情意培養的評估。

因此,須加強對教統局決策的問責,也須穩定政務官員的流動性,以及有關職系對外開放,以豐富決策部門的教育專業質素及重視應用研究的迫切需要。

2.   決策諮詢執行分工

去年政府曾就教育諮詢組織進行檢討,意圖精簡及強化諮詢組織的功能,結果是決策部門重整諮詢組織後,迅即舊病復發,一遇難題,一遇壓力,迅即成立諮詢組織,以堵塞輿論壓力,例子如:改革教育署,就成立教育署改革事宜督導委員會;推行校本管理,就成立校本管理委員會;因為被受批判審批辦校制度不透明,就成立審批學校委員會;商界責難僱員英語水平不夠,就成立商業英語督導委員會,諮詢組織林立,民間代表亦大多本職纏身,公務繁多,結果諮詢組織大多成為「俾面派對」、「平衡勢力」聯誼會,民間代表依賴官員領導,官員依賴民間代表「拍腦袋式」出意見;而個別人士出任諮詢組織成員的數目,缺乏協調與限制,以至熱誠投入者超負荷式的無償智力勞動,既對民間成員不公平,亦影響決策與執行的成效。

政府有必要建立較穩定的制度,以有效協調及發揮教育決策部門、諮詢組織、政策執行部門三者的職權。

3.   執行部門再重組

礙於公務員制度的限制,教育署改革只見調動頻繁,而不見編制精簡,行政流程雖有重組,官員思維與習性卻少有改善。

就教育署的問題,本會重申:「少一個官僚,少一重障礙」;「行政官僚不宜主導教育發展」兩大原則。本會建議,教育決策官員必須有突破制度的決心,勇於面對人事管理職責,嚴正處理尸位素餐或力有不逮的公務人員。本會建議教育署多餘人手調往前線,以加強學校支援(尤其是支援效能較遜學校)

至於教育署下一階段的改革,本會建議輔導服務科與一般部門系統融合,一方面有利融合教育政策的推行,另方面統合資源運用及強化資訊溝通。此外,本會建議設立全面評估學生學習與成長的機制,考試局與課程發展處合併,獨立於教育署以外,成立自負盈虧性質的半官方法定專業組織,可命名為「課程發展、評估與考試局」。

4.   教學質素最關鍵

教改藍圖規劃最核心問題,在於能否強化校長及教師的質素,以及落實優質教學,政策的調整如果只涉及管理質素及問責,升學派位機制,或只觸及教育資源的調撥,卻不能提升教師表現,強化教學質素,尤其針對不同學習需要學生的教學策略研究,一切改革皆屬徒然。

就改善教師教學表現,教師資歷,教學技術與經驗的交流、累積,教師專業發展的途徑須重新設計。

師資方面,自幼兒教育至中學教育階段,學位及專業文憑應成為規劃中所有教師的基本資歷,鼓勵教師進修高級學位及不同的教育專業文憑亦屬必須。

5.   家庭社會環環緊扣

教統會教改藍圖包括強調非正規教育及終身教育的重要性,卻忽略家長教育的重要意義,結果容易抵消學校教育改革的成效。教育部門一方面要探索及落實家長教育政策,另方面必須增加家長對學校教育的支持,以及對子女健康成長的認識。本會建議須調動社會資源,以有效支援弱勢家庭。

基於本地資訊科技及傳媒事業迅速發展,本會建議傳媒教育亦須從速開展。

本地教育問題,積弊深廣,而教改成敗,關乎本地廿一世紀人才質素;教統會仝人能以主動而積極的態度,開展全方位的教改運動,魄力與鬥志,實在令人鼓舞。本會期盼:「終身學習,自強不息」,能夠成為港人未來的生活態度。

六.   建議摘要

1.    學校的多元功能之中,應以培養學生基礎知識、能力與態度,為最主要的目標,就以上功能的轉變,教學模式必須徹底扭轉。

2.    建議於二OOO年以小六學科測驗(Attainment Test),或學習能力測試(AAA),取代學能測驗(AAT),作為學校派位優先次序的調整機制。

3.    建議教育署必須向高小學生家長派發簡單易明的升中派位機制解說以及召開學校及分區的家長會,向學生家長解說派位試並不關乎學生個人派位的次序。

4.    合併兩個會考,或推行三年制高中,或非一次過應考會考,有關改革須予周詳規劃及研究。

5.    正視幼兒入學年齡、幼教師資質素、課程教學等關鍵問題。本會建議自2000年開始,盡速提高幼師資歷。

6.    檢討教育部門延誤資訊科技教育政策的問題。

7.    建辦新校,教育署提供「一站式」服務。

8.    建議取消普通學校開設隔離式的弱聽班、弱視班、啟導班等,以及巡迴教師制度;教育部門重訂有關學生的融合教育措施。

9.    重整優秀學生教育政策。

10.明確對學校以至辦學團體,施行簡政放權的積極性分歧政策,不同質素與效能表現的團體及學校,在分享辦校自主權方面,應有不同對待。

11.政府全盤檢討現行以辦學團體參與辦學的模式,以及重訂相關教育條例。

12.簡政放權政策必須深化討論,進行試驗,經過研究,以分階段,分學校形式逐步推行。

13.須加強對教統局決策的問責,也須穩定政務官員的流動性,以及有關職系對外開放。

14.政府須建立較穩定的教育政策機制,以有效協調及發揮決策部門、諮詢組織及執行部門的職權。

15. 教育部門負責官員必須勇於面對人事管理職責。

16. 教育署多餘人手調往前線,以加強學校支援。

17. 教育署輔導服務科與一般部門系統統合。

18. 考試局與課程發展處合併,命名為「課程發展、評估與考試局」。

19.就改善教師教學表現,教師資歷,教學技術與經驗的交流、累積,教師專業發展的途徑須重新設計。

20.自幼兒教育至中學教育階段,學位及專業文憑應成為規劃中所有教師的基本資歷,鼓勵教師進修高級學位及不同的教育專業文憑亦屬必須。

21. 探索及落實家長教育政策,加強家庭支援機制。

22. 建議傳媒教育亦須迅速開展。 

教育評議會執委會

1999/9/20