教育評議會 就教育統籌局
"檢討教育行政機構"的回應與建議

1)教育部門的問題及其成因
1.1 緒論
1.2 教育署的問題
1.3 問題成因

2)教育部門改革原則
2.1 精簡教育署編制
2.2 署長級官員行政能力與專業素質並重
2.3 教育署內部行政與專業分工
2.4 監察與發展權責分工
2.5 重整分區教署職責,結合社區教育力量

3)教育部門架構重組方案
3.1 終極模式,即第二階段(約五至十年內達成)
3.2 短期模式,即第一階段
(約三至五年內達成)

4)教育部門重組的具體計劃
4.1 部門分拆與第一階段重組
4.2 第二階段的部門重組與分拆

附錄圖表
(i) 教育署行政組織(一九九七年十二月十五日)
(ii) 教育署第一階段改革的組織結構圖
(iii) 教育署第二階段的部門重組圖
(iv) 教育部門重組及分拆後的職級與職級圖
1 重新調整後的特區學校教育決策、行政與諮詢體制

1) 教育署的問題及其成因


1.1 緒論


還有兩年,二十一世紀就要降臨。伴隨著她一同而來的,是早已完成發酵過程的「後現代社會」¾ ¾ ¾ 這是追求卓越的、多元價值的年代。展望前路,世界各國都雄心勃勃、認真細心地在製訂二十一世紀的發展宏圖。這當中,各國都將「教育改革」視作國強民富的「必由之路」,沒有人試圖繞道而過;他們將「教育改革」看成是二十一世紀發展宏圖的成敗關鍵。連當今世界唯一的超級大國¾ ¾ ¾ 美國,也不政怠慢;克林頓總統在一九九七年二月的《美國國情咨文》中就宣稱:「教育是決定我們前途的一項重要國家安全問題」。
事實上,面對二十一世紀的挑戰,世界各地正掀起教育改革的巨大浪潮。香港,由於處身「九七歷史變遷」,正面臨社會轉型,因此,香港的教育改革就更形逼切。

1.2 教育署的問題


(i) 無魄力領導改革
對香港教育稍有涉獵的人都知道,近年來,集「行政、專業、監察」於一身的教育署,正陷入其有史以來的巨大困境中。今天,這個香港教育史上久經考驗的部門巨人根本無法應付時代的挑戰,不可能稱職地完成教育改革的任務了。這些年來,教育署面對著「威權喪失、公信力下降和認受性蕩然無存」的嚴峻挑戰。在推動母語教學一役,情況至為明顯不過。

(ii) 一元化價值觀念
在過去的殖民社會裡,由於教育必須為宗主國的利益服務,因此,教育就無可避免地變成政治的工具,它並須負責推銷合乎殖民統治的政策,亦不鼓勵批判性思考,以便政府施行有效的管治。
長期以來,在一元化價值觀主導下,教育署的「行政文化」是「一切唯上」;結果,唯唯諾諾、欠缺獨立自主精神的行政官僚便主宰一切。久而久之,這些官僚的思想變得僵化,失去靈活變通的本領。然而,在強調多元價值的後現代社會,這些官僚自然不能面對強力挑戰;因此,不重點整頓教育署的「行政文化」,教育署就無以有力地領導眾人邁進廿一世紀。

(iii) 無專業行政主導
為了可以強力執行中央集權政府的指令,以使有令必行,迅速完成下達的任務,殖民地政府自然推崇一元化行政主導模式。在此模式規限下,各學校也只好按教育署行政通告辦事,不敢越雷池一步。結果,香港教育的專業無從開展,既談不上專業化、更遑論專業自主了。

(iv) 無問責官僚作風
在教育長期由政府包辦交替,加上在一元化行政主導模式規限下,香港官辦教育(包括政府資助的學校體系)一花獨放,自然沒有受到外來私校競爭的威脅。再者,在殖民地體制堙A政府所做的一切,根本無須向人民問責,亦無必要向業界人士交代,故此,香港教育的「大鍋飯色彩」甚為明顯。結果,主事的教育署官員少不免不思進取,一切不求有功,只求無過。

(v) 機構大臃腫麻木
自一九七八年以來,香港普及教育全速發展。於是,集「行政、專業、監督」等大權於一身的教育主體結構¾ ¾ ¾ 教育署,便迅猛膨脹起來,其編制日益龐雜(現共有66個組,section),其管核範圍更無微不至。結果,此龐然巨物運作遲鈍,對外面的刺激麻木不仁。加上在殖民政府體制下,此等衙門根本無需向人民問責,於是,人民便無力監察此龐然巨物。明乎此,不觸動教署分毫的任何改革,根本就沒有成功的希望。

1.3 問題的成因


上述五大問題的形成,自有其長遠的歷史淵源,並無可避免地與「殖民地體制」結上不解之緣。現將問題成因列下,略作解說:

(i) 落後教育形勢:
六十年代至八十年代是本地中小學急速普及化的歷程,政府偏向以官立及資助學校形式興辦教育事業,私立學校體制逐漸式微。官立及資助學校體制擴張的同時,政府教育署也急速膨脹,以負起建校及督導學校權責。今天,本地中小學教育普及化歷程已經完成,學校發展轉而朝向校本管理、推行校本課程、講求專業質素。編制龐大,事事督導學校的教育署,已經完成歷史使命教育署,如繼續維持舊有體制及運作模式,將嚴重窒礙本地學校教育發展。

(ii) 殖民管治所需
在著重有效統治的殖民地體制下,政府教育機構必須達成培育「社會順民」的目標;因此「一元化集權領導模式」,可以說,是最佳的管理方式。與此相適應的。自然是擁有巨大權力的教育署長;他的尚方寶劍是¾ ¾ ¾ 無微不至地嚴厲監管學校的《教育條例》。在此嚴苛的條例下,學校事無巨細,都要向教署層層請示。

iii) 官僚塞責管理
長期在「一元化集權式領導」的影響下,教育署官員養成以「指令式行政通告」管治學校,結果,一方面使學校事事按足本子辦事,無從發揮其專業效能;另方面,更使教育署官員脫離基層,完全不能掌握教育前線的情況。在無法駕馭現實下,官僚只好敷衍塞責,保守退縮。

(iv) 沒有問責機制
殖民官員一切唯上,無需向社會及教育專業問責,因此其工作成敗與否,不必付出政治責任。在此無問責文化下,教育署官員養尊處優,一切自然得過且過,質素文化付諸缺如自不待說,更無意、無心、無力去領導教育改革。加上其機構臃腫,組織架床疊屋,其權力何止藉此而膨脹,尋且也迅速腐化麻木,未能因應社會、政治、教育的轉變而及時作出部門改革。

2) 教育部門改革原則

香港中、小、特、幼的基礎教育,幾乎完全由教育署作主導。時代急速發展,教育必須要同步改革,提升質素以應社會要求,但長久以來,集行政、專業、監察與發展職能於一身的教育署,不單未能有效領導提升本地教育質素,甚且浪費資源,延緩改革,近年有關融合教育,目標為本課程(TOC),學能測驗(AAT),及最近「豁免母語教學事件」引發的後果便是明證。從教學專業角度看,教育署的公證力(Public Justification)已越求越薄弱。因此,精簡教育署編制,教育署署長級官員專業化,教育署專管行政,與專業脫鉤,重整分區教署職能以結合社區力量等,應成為教署改革的重要原則,概述如下:

2.1精簡教育署編制:


鑑於行政、專業、監察三權集於一署,致使教育署屬下部門眾多,職能重疊,令人眼花瞭亂,不計算官立學校教職員工在內,隸屬教育署的雇員,已達三千人之數,遇事層層請示、互相推諉是龐大官僚系統的特色,因此,分階段精簡教育署各部門,實在是教育改革的其中一項要務!

2.2 署長級官員行政能力與專業素質並重:


毫無疑問,教育署署長是維持教育質素及推動教育改革的關鍵人物,非專業化不行,但到目前為止,教育署署長卻長期由政務官(AO)擔任,如此長期由政務官任署長所產生的效應是「技術性強、缺乏統籌、前贍性弱」,政務官往往走馬上任,卻又短暫停留,對香港教育的全盤規劃、監察都無心,無力作長期跟進。因此,要教育專業領導教育,教育界真正發揮主人翁精神,則教育署署長的聘任,應仿效香港各大學校長的招聘方式 ¾¾ 以若干年(如五年)為合約期,開放給有能者申請,在位期間領導有方者,有權優先獲續聘,領導不力者須要解約離任。當然,曾接受教育專業訓練是教育署署長的必備條件。長遠而言,副署長乃至助理署長的職位,也可以公開招聘方式覓找。